能源變革背景下的法務突圍
十八屆三中全會后,“兩桶油”“兩張網(wǎng)”“五大發(fā)電集團”等能源央企陸續(xù)宣布推進混合所有制改革,并成立深改組。2014年4月23日,國務院常務會議首推80個示范項目,擴大能源行業(yè)向社會資本開放。此前的3月,國務院總理李克強在政府工作報告中提出要“推動能源生產(chǎn)和消費方式的變革”,方向是清潔、高效、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。
能源變革時代已經(jīng)到來。盡管能源行業(yè)的改革由來已久,但是進度和效果卻差強人意,所以國家才又一次重提改革,并賦予“變革”的稱謂。外界視之為一次“動真格”的改革,與推進乏力的改革相比,一場“動真格”的改革必然是對法治的極大強調,從一定意義上說,變革能否真正實現(xiàn),關鍵取決于企業(yè)能否在法治軌道上運行。
有鑒于此,陽光時代律師事務所首席合伙人陳臻女士表示,能源變革須法治先行。這其中,企業(yè)法律從業(yè)者的重要性被凸顯,長期以來,一直居輔助地位的他們贏得了歷史性的機遇,同時面臨的還有史無前例的挑戰(zhàn)。
能源業(yè)醞釀巨變
“近年來國有企業(yè)改革取得了相當?shù)倪M展,但是這些年里有些方面有退步或者是沒有太大的進步,不是令人很滿意”,在5月9日召開的“首屆中國能源企業(yè)法務高峰論壇”上,中國法學會能源法研究會會長葉榮泗坦率地說。
此前一天,《水污染防治法》座談會在人民大會堂召開,在與會政府官員把注意力更多地放在成績上時,部分學者發(fā)出了不同的聲音,提醒有關部門注意環(huán)境污染嚴重的現(xiàn)實。葉榮泗也存在同樣的擔憂,他指出:“我國水污染、大氣污染、土壤污染的程度已經(jīng)觸目驚心,嚴重威脅到人民的生活品質和健康。”
各類能源企業(yè)都澄清,自家企業(yè)在環(huán)境保護方面做得很到位,言下之意污染與他們無關。不能否認,一些能源企業(yè)尤其是大型國企在環(huán)境保護方面能夠遵守國家的法律法規(guī),但是由于行業(yè)的特性使然,環(huán)境污染與能源行業(yè)密切相關。
除污染外,中國能源企業(yè)能源效率非常低。中國法學會能源法研究會副會長吳鐘瑚介紹,中國能源總效率為33%,能源轉換效率(從一次能源轉到二次能源)只有70%多,還有30%左右沒有被利用。“所以說,我們能源企業(yè)既是能源的生產(chǎn)者,也是消費者”,吳鐘瑚表示。
基于這種現(xiàn)實,國務院總理李克強在2014年3月份的政府工作報告中提出:“推動能源生產(chǎn)和消費方式的變革”,實現(xiàn)能源生產(chǎn)、消費的清潔和高效。其實,這一政策在2011年3月出臺的“十二五規(guī)劃綱要”中已經(jīng)明確,李克強總理重提這一政策足見國家對能源變革的重視,也同時體現(xiàn)了能源變革的緊迫性。
本次重提能源變革是在黨的十八屆三中全會之后,十八屆三中全會提出要讓市場在資源配置中起決定性作用。為此,國有企業(yè)改革必須深化,混合所有制作為推薦路徑被寫入國企改革篇幅。
陽光時代律師事務所合伙人陸利忠介紹,目前能源領域的煤炭行業(yè)民資占比40%,水電行業(yè)民資占比26%,風電行業(yè)民資占比20%,煉油行業(yè)民資占比18%,此外,在太陽能熱利用、生物質能開發(fā)以及晶體硅材料、太陽能電池制造領域,民資居主導地位。
陸利忠表示,混合所有制不是一個新事物,此前在能源行業(yè)也以各種形式推進,但是由于政策多變,規(guī)則反復,滋生了種種亂象。此次大力重推混合所有制,仍然面臨很多困惑,比如頂層設計欠缺,中央層面還沒有出臺具體操作規(guī)程,配套規(guī)則也還在制定當中;再比如,民營企業(yè)不可控股的“負面清單”尚未出臺,這是民營企業(yè)進入壟斷行業(yè)最為憂心的一點。
4月23日,國務院常務會議推出了首批80個示范項目,涉及重大水電、風電、光伏發(fā)電清潔能源工程,油氣管網(wǎng)及儲氣設施,現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等方面。這些項目按照李克強總理的說法,將以招標方式推進,對民企、國企一視同仁,誰的效率高誰就拿到這個項目。
種種跡象表示,中央此次推進混合所有制決心非同一般,但問題依然很多,混得好了,可以實現(xiàn)國資、民資的雙贏,也利于能源行業(yè)的變革;做不好也可能會出現(xiàn)多年前“一地雞毛”的殘局。
法務機遇與挑戰(zhàn)并存
如果問這次能源變革與此前的能源領域的改革有何不同,答案必然是對法治的強調。這其實也是變革能否成功的關鍵所在。對公司法務人員來說,這意味著機遇,同時也是一種挑戰(zhàn)。
在中國法學會能源法研究會會長葉榮泗看來,法務人員面臨的具體挑戰(zhàn)至少包括四方面。
首先,混合所有制意味著企業(yè)在治理結構、組織形式、決策程序等諸多方面的深度調整,這需要企業(yè)法務人員將企業(yè)行為始終規(guī)范在法律框架內,更好地為企業(yè)的長久繁榮服務;其次,國家已經(jīng)對污染宣戰(zhàn),隨著新的《環(huán)保法》將于2015年1月1日開始實施,法律對違法行為的處罰更加嚴厲,公益訴訟會越來越多,這也對企業(yè)法務提出更高的要求;再次,隨著能源企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略向更廣更深層次的拓展,如何在新形勢下做好風險管控,需要企業(yè)法律服務上一個新臺階;最后,當前國內企業(yè)反腐力度不斷加大,這也是全球的趨勢,而且國家與國家之間的反腐合作越來越頻繁和緊密,能源法務部門必須與之相適應,以保證企業(yè)健康發(fā)展。
面對挑戰(zhàn),法務工作者應進一步拓展自身的責任和義務,中國法學會能源法研究會副會長吳鐘瑚表示:“從我直觀的感受看,過去能源企業(yè)法務的工作主要是對外,比如訴訟維權,但是現(xiàn)在企業(yè)法務正在向內部發(fā)展,法律風險防范的職能被凸顯。”吳鐘瑚尤其強調企業(yè)法務在引導企業(yè)規(guī)范地執(zhí)行國家法律法規(guī)和政策方面的作用,他認為,若干年前電力行業(yè)存在的嚴重的無序建設和違規(guī)排放現(xiàn)象,正是企業(yè)法務工作者責任失守的表現(xiàn)。
當然,法務工作者的責任失守也不能完全歸咎于法務工作者本身。吳鐘瑚以前在企業(yè)工作過,他的感觸是計劃經(jīng)濟時期,企業(yè)講究運營效率、生產(chǎn)管理和技術管理,法律根本沒有被提及過。而在市場發(fā)揮決定性作用的當下,企業(yè)應真正提升法務工作者在企業(yè)決策運行中的地位,讓法務工作者真正參與到?jīng)Q策中來,使企業(yè)成為實施法律的主體和建設現(xiàn)代能源企業(yè)的生力軍。
從實踐來看,隨著市場經(jīng)濟主體地位的逐步確立,企業(yè)對法律的作用越來越重視。不少能源企業(yè)的法務部門負責人已經(jīng)進入決策層,央企中的中煤集團、民企中的協(xié)鑫電力(集團)有限公司就是代表。但是一個現(xiàn)實是,這樣的企業(yè)在中國還屬于少數(shù),大部分企業(yè)中法律崗位還屬于輔助性的崗位。中國電力投資集團公司總法律顧問吳姜宏坦言,中國企業(yè)領導對法務的重視程度還有待提高。
“作為經(jīng)濟活動最基本的細胞,企業(yè)既是能源變革戰(zhàn)略目標的實施主體,也是法治國家建設的實施主體,所以法務工作者在企業(yè)的地位不是降低而是需要提升,以便在企業(yè)業(yè)務轉軌和轉型中更好地發(fā)揮作用”,吳鐘瑚說。
尋找法務轉型的突破口
“作為一個法務人員,能夠在大的法律環(huán)境下,也就是能源變革時代注意到它的變革,為企業(yè)助力加油,在大浪淘沙的轉型中立于不敗之地甚至領先之地”,浙江陽光時代律師事務所首席合伙人陳臻認為,這才是企業(yè)所需要的法律服務。
陳臻的觀點已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上人們對法務的角色認知,但是卻得到了“首屆中國能源企業(yè)法務高峰論壇”上幾十位法務管理者們的認同。中國電力投資集團公司總法律顧問吳姜宏表示,盡管從內心意愿來說,更多的公司法務人員希望從事單純的專業(yè)法律事務,但是企業(yè)的發(fā)展需求、國資委的指導要求都期待法務人員可以為企業(yè)創(chuàng)造價值。
對法務人員來說,定位是明確的,問題是如何實現(xiàn)這樣的定位?陳臻結合自己20多年的工作經(jīng)驗總結出的“加減乘除”法律方程式,可以為企業(yè)法律工作者提供一種思路。20年前,陳臻也是一名公司法務工作者。
“加法方程式”指“法律+技術+資金=收益”,含義是在企業(yè)內部將法律、技術、資金三部門緊密結合起來,把法律意識嵌入企業(yè)管理的各個方面,如此,即使沒有寫在紙上、掛在墻上的流程,沒有那套虛的制度,法律地位和作用也是能顯現(xiàn)的。
“減法方程式”是“收益-風險=效益”,該方程式背后的意思是要把企業(yè)的收益變成實實在在的效益就必須扣除風險因素。這里陳臻強調的是,不同企業(yè)的風險承受能力是不同的,正如小馬過河這一故事所講的,不見得每個風險必須減為零,企業(yè)法務人員應結合企業(yè)的實際情況對風險做出評判并做出應對方案。
“乘法方程式”是“公司法務×外部律師=效能”,所謂效能是效益加上能力建設,陳臻認為,一個企業(yè)要基業(yè)長青不光有錢就可以,還要有可持續(xù)發(fā)展能力,這個能力必須來自于內外部律師聯(lián)合起來組成一個緊密合作的團隊,如此,法律工作者不光可以為企業(yè)踩剎車,還可以為企業(yè)加油門。
“除法方程式”是“團隊合作÷復雜關系=效率”,在除法方程式中,可以看到效率與團隊合作成正比,與復雜關系成反比,所以要獲得更高的效率必須團隊合作最大化、復雜關系最小化。
“企業(yè)法務工作者要想滿足能源變革時代企業(yè)的需求,首先要實現(xiàn)自身的轉型,最終還是要落實到制度創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、體系建設以及理論研究等方面,‘加減乘除’法律方程式不是一劑可以包治百病的藥,但它卻可以為法務的轉型提供一種思路、一個突破口”,陳臻最后表示。